Научный журнал
Успехи современного естествознания
ISSN 1681-7494
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 0,778

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КУРОРТА

Слепаков С.С. Катренко В.С.

Необходимость выработки концепции государственной политики развития курортного дела в России и системных взглядов, определяющих общий замысел, идеологию его развития, обусловлена ситуацией, сложившейся в данной отрасли. Курортное дело, представляющее собой совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечению и реабилитации больных на основе использования природных лечебных ресурсов, изучения их свойств и механизма действия, комплекс мероприятий по организации, строительству, управлению курортами, обеспечению лечения и культурно-бытового обслуживания граждан, эксплуатации и охране природных лечебных ресурсов и санитарной охране курортов, в России, исторически являлось объектом социальной политики и всецело было направлено на восстановительное лечение граждан с применением целебных природных факторов. После Великой Октябрьской Социалистической Революции была проведена национализация курортов, а в качестве основных принципов их развития были провозглашены: «курорты на службу народу»; «курорты страны должны находиться, прежде всего, в ведении органов здравоохранения».

Таким образом, до 1960 года вся санаторно-курортная сеть страны находилась в ведении Минздрава СССР. Постановлением Совета министров СССР от 10 марта 1960 года санатории и дома отдыха, кроме детских и противотуберкулезных санаториев из системы здравоохранения были переданы профсоюзам. С этого момента их управление осуществлялось центральным комитетом по управлению курортами ВЦСПС и его структурами на административных территориях. При этом организация санаторно-курортного дела, изучение курортных ресурсов, разработка методов лечебно-профилактического использования курортных факторов, а также отбор граждан для отправления на санаторно-курортное лечение были возложены на Минздрав СССР и, соответственно, на Минздравы союзных республик.

В пореформенный период, с 1994 года государственная политика в области курортного дела перешла под управление государственного комитета Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму. Не располагавший до этого времени ни одним санаторно-курортным учреждением, не имея необходимой научно-образовательной базы, кадрового потенциала, госкомитет РФ по физкультуре, спорту и туризму не имел ресурсов, а также необходимого опыта для выполнения данных функций, потому был вынужден постоянно привлекать учреждения, специалистов здравоохранения в области курортного дела при подготовке законодательных и иных нормативно-правовых документов, для осуществления мероприятий, направленных на развитие курортов России.

На сегодняшний день порядка 85% санаториев находятся в ведении органов управления здравоохранением субъектов РФ. В подчинении Министерства здравоохранения России находятся порядка 40 санаториев для детей и детей с родителями, часть санаториев оставлена в подчинении госкомитета РФ по физической культуре, спорту и туризму. Кроме того, вся сфера туризма находится в ведении того же комитета.

Таким образом, в современных условиях система санаторно-курортной помощи в стране не имеет единой структуры и рассредоточена между министерствами, ведомствами, общественными организациями, акционерными обществами, в силу чего потребности населения России в санаторно-курортном лечении и оздоровлении удовлетворяются лишь в той мере, в какой эта деятельность отвечает собственным интересам владельцев санаториев, а также учреждений, в ведении которых санаторно-курортные учреждения находятся.

Однако, фактически, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности санаторно-курортные учреждения России представляют собой единый комплекс, решающий общие задачи и требующий единого организационно-методического, правового, инфраструктурного и прочего обеспечения. Так, в законе РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-восстановительных местностях и курортах» курортное дело определено как «совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов».

Обладая уникальными курортными ресурсами (в настоящее время на курортах России выявлено и используется в виде бальнеопроцедур 42 типа минеральных вод из 410 месторождений с эксплуатационными ресурсами в 280 тыс.м3. в сутки. Минеральные воды разведаны в 73 из 89 субъектов Российской Федерации, курорты России функционируют уже более 250 лет, такого разнообразия ресурсов не имеет ни одна другая страна мира), санаторно-курортный комплекс России во многих случаях функционирует не достаточно эффективно. В числе причин - ведомственная разобщенность, неконкурентное развитие, неадекватная налоговая система, отсутствие единой структуры санаторно-курортной помощи, затратный подход к развитию и многие другие.

В связи с данными обстоятельствами в России назрела необходимость обоснования концепции государственной политики развития курортного дела, определяющей общую идеологию и принципы функционирования всех звеньев санаторно-курортной системы от центрального ведомства до санатория. Разработав «Концепцию государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации», Россия опередила зарубежные страны, и, в частности, страны Европы в вопросе стратегического осмысления курортного дела.

В Европе на сегодняшний день отсутствует концепция развития курортного дела, хотя, судя по успешному интенсивному развитию курортов, есть основания предполагать, что в разработке концепции Европа не испытывает острой необходимости. В ряде стран (Португалия, Франция, Германия), курортное лечение покрывается страховкой, то есть, внося в страховую кассу незначительную сумму (около 50 евро ежегодно), человек получает возможность раз в год пройти бесплатный цикл курортных процедур. В других странах государство уходит от такой формы обслуживания населения. Курорт, сросшийся с туризм, все в большей степени оценивается как форма отдыха, где, по мнению правительств, государственная поддержка не нужна. Данная позиция представляется спорной в связи с тем, что, во-первых, тем самым ограничиваются возможности оздоровления наименее состоятельных слоев населения, во-вторых снижение популярности курортов приводит к замедлению их развития и, соответственно, к уменьшению налоговых отчислений. В результате теряют как граждане, так и общество в целом. Как следствие, увеличиваются количество и тяжесть заболеваний.

При отсутствии концепции развития европейские государства сконцентрировали внимание на подкреплении курортов законодательно и финансово, контроле за качеством оказываемых услуг и, в частности, в вопросе их сертификации. Государства работают только с тем здравницами, которые входят в пул сертифицированных министерством здравоохранения курортных учреждений.

В целом, европейские страны, как известно, опережают Россию в развитии курортов, а необходимость концепции развития курортного дела в России во многом обусловлена ее историческим развитием, а также особенностями современной ситуации.

Решение коллегии министерства здравоохранения Российской Федерации «О концепции государственной политики развития курортного дела в России» было одобрено 24 июня 2003 г. протоколом №11. По содержанию этот документ, наряду с определением основных понятий, включает раздел, освещающий состояние проблемы и обоснование необходимости разработки концепции, а также еще один раздел, в котором определены цель и основные задачи государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации.

Документ обладает рядом существенных достоинств. Концептуальной значимостью характеризуются: определение санаторно-курортного дела в России как составной части государственной политики и важного раздела национальной системы здравоохранения, которая позволяет осуществлять профилактику заболеваний, восстановительное лечение больных, проводить их реабилитацию; определение принципов санаторно-курортной помощи: профилактической и реабилитационной направленности; этапности и преемственности между амбулаторно-поликлиническими, стационарными и санаторно-курортными учреждениями, специализации оказываемой помощи; выявление основных факторов, сдерживающих развитие курортного дела в России, определение главной цели государственной политики в санаторно-курортной сфере - создание в Российской Федерации современного высокоэффективного курортного комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребности граждан в санаторно-курортной помощи; характеристика основных задач государственной политики развития курортного дела в России.

Сам факт разработки концепции соответствует духу постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.2002 № 284 «Об утверждении Положения о министерстве здравоохранения Российской Федерации», определившего Минздрав России федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и координацию деятельности в сфере курортного дела. Однако, характерным моментом сути и содержания данного документа является инертность в самой идеологии, концептуальном подходе. В документе практически полностью отсутствует конкурентно-рыночный подход к проблеме. В частности, в качестве механизма осуществления концепции предусмотрена разработка плана мероприятий по ее реализации, объединяющего усилия министерств и ведомств субъектов РФ, органов управления здравоохранением, санаторно-курортных организаций по развитию комплекса и совершенствования санаторно-курортной помощи населению Российской Федерации. В перечне факторов, сдерживающих развитие курортного дела в России мы не обнаруживаем неконкурентоспособности российских курортов, их несоответствия международным требованиям, ничего не говорится об экономической системе курортов, которая далека от рыночной, управляется и организуется механизмами, которые, по сути, неэффективны, являются монопольными и дискриминирующими рынок и конкуренцию, служат барьерами на пути развития новой экономики курортов.

Такой подход противоречит сформулированной в концепции главной цели государственной политики - созданию современного, высокоэффективного курортного комплекса. Инерционной и, в известном смысле, ортодоксальной направленностью характеризуются сформулированные в концепции задачи государственной политики развития курортного дела России. Из перечня мер государственной политики, лишь одна («разработка и реализация комплекса мер по формированию рыночных механизмов в сфере курортной деятельности») ориентирует на развитие рыночных отношений. При этом, как видно из самой формулировки, ее реализация отнесена к длительной и неопределенной перспективе. Речь идет лишь о разработке и реализации комплекса мер по формированию рыночных механизмов, то есть, по мнению авторов концепции, рыночные механизмы, как таковые, в курортной деятельности отсутствуют, разработка и реализация комплекса мер по их формированию еще предстоит, а обязанность по данной разработке возложена на Минздрав Российской Федерации и соответствующие структуры в субъектах федерации и на местах.

В соответствии с названным решением коллегии Минздрава Российской Федерации, в срок до 1 декабря 2003 года в Правительство РФ было внесено предложение об отверждении «Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации» и плана мероприятий по ее реализации. С тех пор ее утверждение в Правительстве России многократно инициировалось, однако, вплоть до настоящего времени концепция не утверждена. Характерно и то, что, ориентированная на концентрацию и централизацию властных полномочий на уровне федерального центра (в Минздраве РФ), концепция даже не содержит упоминания о роли регионов в развитии курортного дела. Курорт, в соответствии, с концепцией - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. То есть, это территория и расположенные на ней ресурсы (в числе которых люди не упомянуты), которыми управляет федеральный центр, без каких-либо указаний на то, что это территориально-экономический воспроизводственный комплекс, хозяйствующий субъект территориального уровня, объединяющий в своем функционировании взаимодействующие между собой кластерные структуры, сетевые образования, территории, населенные определенными региональными и местными сообществами, деятельностью которых обеспечивается функционирование курортных учреждений, а, следовательно, и всего курортного дела в целом.

Концепция государственной политики развития курортного дела в России должна признавать курорты не только объектами социальной сферы, но и ориентировать деятельность санаторно-курортных учреждений на обеспечение эффективной, рентабельной работы.

Существенную роль играет то, что на туристском рынке санаторно-курортный продукт является частью туристского продукта, в реализации которого активно участвуют турфирмы. И, наоборот, лечение и отдых на курортах невозможны без соответствующего развития сектора туристских и экскурсионных услуг, ориентированных на потребности всех слоев населения.

Реализация ряда предложений, которые содержатся в концепции, будет сдерживаться действующим законодательством. Так, обязательную сертификацию услуг санаторно-курортных учреждений в современных условиях невозможно проводить, поскольку российскими законами все виды сертификации услуг предусмотрено проводить лишь на добровольной основе. Другое дело, что государство вправе реализовывать свои программы, привлекая к участию в деятельности только сертифицированные санаторно-курортные учреждения.

Предлагаемая в концепции федеральная целевая программа развития курортной деятельности может оказаться неэффективной. Для обеспечения реальной материальной поддержки санаторно-курортной сферы в качестве реального приложения к ней было бы рационально предложить программу мероприятий развития санаторно-курортной отрасли с соответствующим обоснованием их финансирования.

Большой проблемой развития санаторно-курортного комплекса является отсутствие единой статистической отчетности по данному сектору. Это связано, прежде всего, с тем, что санаторно-курортный и туристский комплексы на сегодняшний день, фактически, не являются отраслями народного хозяйства.

С введением в действие с 01.01.2003 постановления государственного комитета России по стандартизации и метрологии «О принятии и внедрении в действие ОКВЭД», организации, по сути, составляющие единый санаторно-курортный и рекреационный комплекс, по статистике, стали относиться к различным разделам и подразделам классификатора видов экономической деятельности. Турфирмы и экскурсионные бюро отчитываются в разделе «вспомогательная и дополнительная транспортная деятельности», санатории и пансионаты с лечением - «деятельность лечебных учреждений» раздела «здравоохранение», гостиницы попадают под «деятельность гостиниц и ресторанов» и т.д.

Такой подход ведет к тому, что единая статистическая отчетность по данному сектору экономики, фактически, не ведется, что значительно затрудняет анализ финансово-хозяйственной деятельности в этой сфере.

Характеризуя концептуальные подходы к развитию курортного дела в России, следует обратить особое внимание на обеспечение контроля со стороны Минздрава РФ и его министерств в субъектах РФ за предоставлением качественного курортного лечения. По этому поводу руководитель администрации Кавказских Минеральных Вод В.И. Михайленко отметил, что здравницы на КМВ принадлежат 43 собственникам. При этом мы не имеем реестра всех здравниц Российской Федерации, их основного профиля, перечня всех детских санаториев, единой методики формирования койко-дня. Сложилась такая схема, что главный врач сам принимает решение, сколько отпускать минеральных ванн за 24 дня - 12, 10 или 6, реализует свою экономику, игнорируя представление обязательных курортных услуг, которые отдыхающий обязан получить. При отъезде из здравницы у него в санаторной книжке должна быть запись - выписан со значительным улучшением по основному заболеванию. Вследствие повышения цен на отпускаемую минеральную воду многие санатории исключают услуги бальнеофизиотерапевтических объединений и заменяют ванны с минеральной водой на «жемчужные» или «хвойные» ванны, которые отдыхающий может принять и дома. Аналогичная ситуация сложилась и с лечебной грязью Тамбуканского озера. В этой связи очень важно, чтобы санатории имели статус здравниц и осуществляли свою деятельность только на основании лицензии на медицинскую деятельность, выдаваемую органом на территории субъекта федерации. Данные о загрузке здравниц, доходах, прибыли, рентабельности, калькуляции себестоимости койко-дня в санаториях Кавказских Минеральных Вод можно получить только через Главное медицинское управление, находящееся в Москве. Статистики учета отдыхающих нет, загрузки здравниц тоже нет. В администрации Кавказских Минеральных Вод имеется только оперативная информация, собираемая отделом.

Социально-экономическое развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды в полной мере соответствует специфике, концептуальным подходам к развитию курортного дела в России, которые были представлены выше. В данном случае присутствует известный эффект «deja¢ vu», возникший вследствие того, что развитие курорта и отдыха организуется, управляется и финансируется, фактически, федеральным центром на основе использования планово-административных механизмов.

В сложившейся ситуации этот путь является единственно возможным, а поскольку политика, как известно, есть искусство возможного, следует, безусловно, успехи и достижения в продвижении по этому пути поставить в заслугу политическому и административному руководству Ставропольского края, региона Кавказские Минеральные Воды, его городов-курортов.

В 2006 году на КМВ была разработана и принята «Стратегия социально-экономического развития эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды на период до 2020 года». Ставропольский край вошел в число семи зон туристско-рекреационного типа федерального значения. Эта зона сегодня создается на КМВ - определены 14 площадок и основные объекты, которые предполагается построить в рамках особой зоны. Четыре города (Пятигорск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск) постановлением правительства Российской Федерации в 2006 году были утверждены в статусе курортов федерального уровня.

Однако, при всей масштабности и значимости этих достижений, стратегическая перспектива развития курорта и рекреации на КМВ несет в себе черты инерционности в аспектах недиверсифицированности экономики и удаленности ее развития от конкурентно-рыночного и предпринимательского начал.


Библиографическая ссылка

Слепаков С.С., Катренко В.С. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КУРОРТА // Успехи современного естествознания. – 2007. – № 12-2. – С. 35-39;
URL: http://natural-sciences.ru/ru/article/view?id=11945 (дата обращения: 28.02.2020).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074