Реализации процесса разграничения посвящен преодолевший многолетние острые дискуссии Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», вступивший в силу 20 января 2002 года, через шесть месяцев после его официального опубликования. Действие указанного закона направлено на привлечение муниципальных образований к процессу разграничения права собственности на землю, в качестве основной цели которого декларируются наделение правом собственности всех публичных правоприобретателей для выполнения возложенных на них полномочий в области земельных ресурсов.
Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований декларируется в качестве одного из основных принципов земельного законодательства и Земельным кодексом Российской Федерации, принятым вслед за рассматриваемым Федеральным законом. В развитие положений Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» постановлением правительства Российской Федерации № 140 от 04.03.20002 г. «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» был установлен порядок разграничения государственной собственности на землю, согласно которому все органы государственной власти и органы местного самоуправления являются участниками процесса разграничения собственности на землю.
При этом ни ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», ни упомянутое постановление Правительства РФ не приводят, каких либо временных границ, на которые следовало бы ориентироваться в процессе разграничения.
Некоторую ясность в планы Правительства Российской Федерации внесла Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2001 г. № 745, реализация которой в настоящее время идет полным ходом. Указанная программа является единственным документом, устанавливающим хоть какие-то сроки для процесса разграничения земель, который планируется завершить в 2007 году, так как одним из результатов программы отмечается окончание проведения разграничения государственной собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Во исполнение ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», Министерством имущественных отношений РФ был организован и развернут по всей стране крупномасштабный комплекс работ, включающий разработку необходимой нормативно-правовой и инструктивно-методической базы, организацию материально-технического оснащения и финансового обеспечения процесса разграничения, а также создание системы подготовки и переподготовки соответствующих квалифицированных кадров.
Особой проблемой является низкий уровень кадастрового учета земельных участков.
В соответствии со статьей 70 Земельного кодекса РФ и статьей 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включаются сведения о субъектах прав на земельные участки. Целью создания государственного земельного кадастра является информационное обеспечение всех сфер общественных и частных правоотношений в отношении земли: совершения сделок, государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственной регистрации прав на недвижимое имущество, экономической оценки земель, учета стоимости земли в составе природных ресурсов и т.д. В государственном земельном кадастре земельные участки и связанные с ними объекты недвижимости описываются и им присваиваются кадастровые номера. Моментом возникновения и ли моментом прекращения земельного участка как объекта прав является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель. Ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методики на всей территории России.
Проведение кадастрового учета требует определенных расходов со стороны заинтересованного лица, а также имеет ряд особенностей, выполнение которых требует дополнительного времени. В связи с тем, что Правительством РФ утверждаются перечни земельных участков, исключительно прошедших государственный кадастровый учет, это становится серьезным тормозом проведения процесса разграничения государственной собственности на землю.
Какие же действия муниципальных образований предполагает процесс разграничения государственной собственности на землю?
Согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а полномочия выборных и других органов местного самоуправления должны быть указаны в уставе муниципального образования.
В связи с этим для муниципальных образований представляется существенным следующее.
Вступление в процесс разграничения государственной собственности на землю в муниципальном образовании должны предшествовать определенные действия органов местного самоуправления, направленные на создание нормативной базы и формирование структуры органов, в задачи которых будет входить участие в разграничении государственной собственности на землю.
Так, поскольку участие в процессе разграничения государственной собственности на землю является правом муниципального образования, а не их обязанностью, то реализации данного права должно предшествовать как минимум принятие органами местного самоуправления решения об участии в разграничении.
Кроме того, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления должны быть определены:
- орган местного самоуправления, уполномоченный на сбор, обработку, систематизацию и представление по установленной форме сведений о земельных участках в перечни земель, на которые у муниципальных образований возникает право собственности;
- орган местного самоуправления, уполномоченный согласовывать перечни земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- орган местного самоуправления, уполномоченный представлять документы на государственную регистрацию право муниципальной собственности на землю.
Административные решения органов местного самоуправления должны сопровождаться и определенными действиями по определению перспективных планов развитий территории муниципального образования.
Правовой режим земель поселений регулируется нормами главы XI Земельного кодекса. В соответствии с положениями указанной главы, а также Градостроительным кодексом РФ, для целей территориального использования земель поселений должны быть разработаны и утверждены органами местного самоуправления генеральные планы развития, проекты детальной планировки, правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты.
Кроме того, согласно статье 83 Земельного кодекса РФ, любое поселение должно быть поделено на территориальные зоны, в границах которых нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливается правовой режим использования земель. Наличие у муниципальных образований предусмотренных указанными кодексами нормативных правовых актов позволит с достаточной степенью обоснованности аргументировать в пользу необходимости отнесения к собственности муниципального образования ряда земельных участков, необходимых для перспективного развития (1).
С момента принятия ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» прошло более двух лет. Практика показала, что предусмотренные правила достаточно сложны и определяют объективно длительные сроки завершения полного цикла работ по данному процессу, ведь подготовка одного перечня земельных участков в случае отсутствия спора при наличии всех требуемых документов в среднем занимает 7-9 месяцев.
Проанализировав существующие недоработки действующего законодательства, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации пунктом 1 постановления от 29 октября 2003 года № 299-СФ «О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю» рекомендовал правительству Российской Федерации разработать проект федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю». Необходимо иметь в виду, что пока процесс разграничения государственной собственности на землю не закончен, распоряжение землями может осуществляться и без регистрации права собственности на земельный участок.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
- Кодина Е.А. Муниципальная собственность на землю: механизмы ее приобретения в процессе разграничения государственной собственности. // Местное право.-2003.-№ 7-8.-С.34
Работа представлена на научную конференцию с международным участием «Междисциплинарный уровень интеграции современных научных исследований», г. Анталия, Турция, 17-24 августа 2004 г.