В 2006 году специалистами Санкт-Петербурга, с участием администрации и исследователей региона, разработана стратегия социально-экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод.
Это стало одним из результатов решений Президиума Госсовета РФ по вопросам рекреации и указаний Президента страны.
Сам факт разработки Стратегии - знаковое явление, которое свидетельствует о том, что трансформационные процессы в стране достигли высокой степени зрелости, когда зримы не только текущие, но и перспективные задачи, в ряду которых, наряду с вопросами реальной экономики, могут и должны решаться проблемы социальной сферы, включая рекреацию. В теоретическом аспекте разработка долговременной политики в форме программ и прогнозов - одно из доказательств того, что сочетание рыночного саморегулирования экономики и социальных процессов не только признается в теории, но и реализуется на практике.
Документ, подготовленный разработчиками - крупными специалистами в своей области, называется «Стратегия социально-экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации Кавказских Минеральных Вод до 2020 года». Он состоит из пяти томов, которые включают в себя:
- Доктрину развития региона КМВ до 2020 года.
- Среднесрочную программу развития региона КМВ до 2010 года (с перспективой до 2020 года).
- Меры по реализации Стратегии развития КМВ до 2020 года.
- Систему мер государственной поддержки КМВ на 2008 - 2012 годы, которая представлена в виде проекта.
- План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации Кавказских Минеральных Вод.
Этот документ разработан на достаточно высоком профессиональном уровне и содержит перспективную программу развития региона, что в особенности относится к рекреационной сфере. Он исходит из уникальности природных ресурсов региона, который по их потенциалу превосходит мировой аналог - Карловы Вары, а лечебные грязи Тамбуканского озера вообще не имеют аналогов, наличия развитой клинической и научной базы, значительного культурного и специального образовательного потенциала, рассчитанного на 76 тысяч студентов, выгодного географического положения и развитых транспортных связей, высокой инвестиционной привлекательности и наличия администрации региона, которая является идеологом и администратором его развития.
На перспективу Стратегией определено доведение числа мест в здравницах до 40 тысяч против 27 тысяч в настоящее время, а количество рекреантов вырастет в 1,5 раза (до 1,2 млн. человек). Число рабочих мест в различных сферах народного хозяйства возрастет на 40 тысяч, резко увеличится количество здравниц, предприятий производственной и обслуживающей сфер, охватывающих, в основном, малый и средний бизнес. Сохранится только экологически чистый транспорт, а ВВП удвоится.
Для реализации сформулированных в документе ориентиров разработаны шесть частных стратегий и определены конкретные меры, включенные в каждую из них для осуществления стратегии в целом. К ним относятся:
- Стратегия сохранения уникального природно-ресурсного комплекса.
- Стратегия развития экономики и хозяйственного комплекса.
- Развитие инфраструктурного пространства региона (транспорт, водоснабжение и водоотведение, энергоснабжение, территория как целостный взаимосвязанный комплекс).
- Стратегия развития санаторно-курортного и туристско-рекреационного комплекса, которая охватывает создание детского курорта типа «Артека» на 1,5 тысячи мест, расширение досуговой сферы, в которую, например, включены аквапарки.
- Развитие личности и общества, включающие улучшение демографической ситуации, занятости, укрепление здоровья населения, системы образования, социальной защиты.
- Совершенствование системы управления.
Уже одно перечисление проблем, охватываемых Стратегией, должно привлечь внимание наших обществоведов, сделав предметом многих исследований вопросы реализации стратегии и ее совершенствования.
В этой связи возможно и целесообразно комплексное исследование обществоведов, организационной базой которого могла бы стать лаборатория по экономическим и экологическим проблемам региона, работающая при кафедре экономической теории ПГЛУ под эгидой администрации КМВ и ректора университета. И если кому-либо почему-то такой объект исследования представляется недостаточно крупным, то это заблуждение, поскольку Кавминводы - крупнейший в стране и известный в мире бальнеологический курорт, на долю которого приходится 10 % рекреантов России, а население составляет миллион человек, то есть три с половиной Калмыкии, две Карачаево-Черкессии, полторы Северной Осетии - Алании.
Возвращаясь к вопросу о содержании Стратегии, следует отметить, что этим документом создана теоретико-практическая база программных документов развития региона на значительную перспективу, определяющих действия федеральных, региональных, муниципальных структур и хозяйствующих субъектов.
Проведённая работа заслуживает весьма положительной оценки, особенно если учесть трудности, состоящие, в частности, в отсутствии единой статистической службы региона и соответствующего массива данных, которые бы позволили охарактеризовать сложившуюся ситуацию и достаточно аргументировано определить перспективы региона и его рекреационной сферы. Документ, о котором идет речь, содержит и недостатки, наличие которых является упущением разработчиков. Однако в данном случае нас интересуют не частности, а фундаментальные вопросы, с решением которых связано как содержание Стратегии, так и ее реализация, которая стала актуальным предметом повседневной практики всех, кто занимается социально-экономическими проблемами Кавказских Минеральных Вод. К ним мы относим, прежде всего, проблемы отношений собственности, хозяйственных пропорций, а также статуса региона, связанного с управлением этой частью единого народнохозяйственного комплекса России.
Первой из этих проблем является проблема собственности, которая составляет основу всякой экономики и зависимых от неё социальных процессов.
В связи с вопросом о собственности в рекреационной сфере следует сделать несколько замечаний теоретического характера.
Содержание и структура отношений собственности испытывают воздействие множества факторов экономического, политического и социального характера. Эти различия предопределяются, в частности, назначением и характером производимого товара или услуги.
Совокупность этих обстоятельств предопределяет тот факт, что в различных сферах хозяйства содержание и структура отношений собственности не могут быть абсолютно тождественными.
Так, например, сфера услуг, где объективно обусловленный уровень обобществления, как правило, ниже, чем в реальной экономике (ремонтные работы, общественное питание, торговля и другие виды обслуживания), не требует той степени концентрации и централизации с присущим им эффектом масштабов производства, как это имеет место в материальном производстве. В этой связи, здесь зачастую эффективнее мелкое и среднее производство, ориентированное на индивидуальные потребности.
Что касается назначения и характера производимого товара или услуги, то они также сказываются на специфике отношений собственности, примером чего могут служить частные и коллективные блага. Коллективные блага могут быть (но не обязательно) потреблены совместно без снижения их полезности для каждого индивида. Естественно, что это сказывается на объективно предопределяемых типах собственности - частной или общественной, а также на ее формах и разновидностях.
Из этого следует, что в рамках одной и той же сферы возможна дифференциация отношений собственности в зависимости от характера ее продукта и особенностей его потребления.
Последнее обстоятельство имеет непосредственное отношение к отрасли здравоохранение, которая предполагает наличие таких организаций, как поликлиники, больницы, различного рода здравницы санаторного типа. Если в первых случаях предпочтительнее преобладание государственной собственности, то санаторно-курортное лечение в условиях рынка допускает большее многообразие отношении собственности, которое, однако, должно носить своеобразный характер.
Наконец, обсуждая вопрос об отношениях собственности в рекреационной сфере, нельзя не учитывать исторические условия их формирования.
Ко времени рыночно-трансформационных процессов, происходивших в РФ, здесь существовали государственные и профсоюзные здравницы. Последние сформировались в результате известного Постановления Совета Министров СССР от 6 марта 1960 года.
Следует заметить, что указанным Постановлением здравницы и дома отдыха были переданы в ведение профессиональным союзам, а не в их собственность.
В последующем, со становлением и развитием рыночных отношений, система отношений собственности изменилась, хотя и не радикальным образом. Так, уже в начале XXI века в 2001 году по количеству мест в санаториях КМВ сложилась следующая ситуация: государственные здравницы - 33 %, профсоюзы - 41 %, смешанная собственность без иностранного участия - 16 %, смешанная собственность с иностранным участием - 2 %, иностранная собственность - 4 %. В последующем принципиальных изменений в отношениях собственности не произошло, хотя число мест в иностранных и частных здравницах возросло.
В период рыночных преобразований были приняты два Постановления Правительства России о разграничении прав собственности на имущество санаторно-курортных учреждений, расположенных в курортном регионе Кавказских Минеральных Вод, последнее из которых - в 2002 году. Однако оно коснулось, в основном, инфраструктуры рекреационной сферы, не внося сколько-нибудь серьезных изменений в распределение здравниц, оставив их значительную, если не преобладающую часть, в собственности Федерации Независимых Профсоюзов РФ, хотя, как уже отмечалось, изначально имущество части государственных здравниц было передано в ведение профсоюзов. Между тем хозяйственное ведение - это экономическая и правовая ситуация, на основе которой, согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации, создаются государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые остаются, соответственно, государственной и муниципальной собственностью.
Таким образом, изначально санатории и дома отдыха, переданные профессиональным союзам, оставались юридически в собственности государства, будучи переданы в хозяйственное ведение профессиональным союзам, однако ныне, как и в дорыночных условиях, они реально являются собственниками закрепленных за ними здравниц, причём, как показывает практика, далеко не всегда эффективными. Между тем Стратегия развития региона обходит этот вопрос, который, будучи общим для всей рекреационной сферы страны, во имя более эффективного использования ее объектов, нуждается в изучении и решении, которое бы учитывало весь спектр экономических интересов, предопределяемых отношениями собственности.
Анализируя объектно-субъектный аспект отношений собственности на объекты рекреационной сферы, нельзя обойти молчанием и ряд других вопросов. Одним из них является вопрос о собственности на те из них, которые, будучи государственной собственностью, находятся в распоряжении, пользовании и ведении различных ведомств. Они обособлены от других государственных объектов подобного типа, именуются «ведомственными» и имеют свою организационную структуру.
Аналогичным образом, еще одна группа здравниц значится санаториями и домами отдыха специального государственного управления, которая финансируется за счет средств государственного бюджета.
Подобного рода обособление не имеет экономического обоснования, поскольку здесь, как и в других случаях, субъектом собственности является государство, а существующее положение, наряду с некоторыми положительными результатами, несет с собой негативные последствия, состоящие в сдерживании специализации здравниц, кооперирования их деятельности, различном уровне их оснащенности и использовании медицинского оборудования, условий и оплаты труда персонала, что, с нашей точки зрения, нельзя считать вполне оправданным.
По-видимому, следовало бы, с позиций отношений собственности, в ходе реализации Стратегии, рассмотреть и эту группу вопросов, решив их в интересах повышения эффективности использования потенциала каждой из здравниц и их региональной совокупности.
Следующая группа вопросов, связанных с рассматриваемой проблемой, относится к региональной и муниципальной собственности на объекты рекреации.
Если судить по Кавказским Минеральным Водам, то здесь на долю муниципалитетов приходилось лишь 2 % мест в санаториях, а субъект Федерации - Ставропольский край в числе собственников вообще не представлен.
Оправданность такой ситуации, которая подчас обосновывается федеральным статусом курортов, весьма сомнительна, поскольку речь идет лишь об определенной доле объектов рекреации. Такая постановка вопроса не колеблет федерального статуса курортов и их участия в оздоровления населения страны в целом.
Что касается достоинств утверждения муниципальной и региональной собственности на рекреационные объекты, то они проистекают из ряда обстоятельств. Первое из них состоит в том, что ни муниципалитеты (негосударственные образования), ни администрация региона, не будучи собственниками этих объектов, не пользуются правом административного управления курортами и экономическими результатами их деятельности. Подобная ситуация ведёт к отсутствию эффективного собственника в местах функционирования здравниц и, что ещё важнее, - к отсутствию непосредственной связи экономических интересов муниципалитетов и субъектов Федерации с результативностью работы рекреационного сектора экономики.
С этой точки зрения весьма неоправданным выглядит включение в число приватизируемых в 2008 году объектов ОАО «Кавминкурортресурс», которое занимается добычей и переработкой минеральных вод и лечебных грязей в регионе. Этот шаг не решает проблемы эффективности использования ресурсов, а их приватизация может отрицательно сказаться на ценообразовании на курортные услуги. С нашей точки зрения более предпочтительным было бы в этом случае решение вопроса о собственности в пользу муниципалитетов городов-курортов.
Отдельным вопросом является вопрос о частной собственности на объекты рекреационной сферы, которая, занимая небольшое место в количестве койко-мест санаториев городов-курортов, за последние годы на КМВ стала расширяться.
Это специфическая сфера, где производятся услуги, являющиеся общественным благом, а потому предполагающие общую собственность (государственную, кооперативную или собственность общественных организаций). Кроме того, существует ряд специфических и социально опасных заболеваний, лечение которых требует внимания всего общества и, следовательно, государственной собственности в этой сфере (полиомиелит, туберкулез и др.).
Из этого следует, что частная собственность на рекреационные объекты должна носить ограниченный характер и быть избирательной, развивающейся в определенных границах, причем значительно более узких, чем это имеет место на климатических курортах. Поэтому в процессе реализации Стратегии должны быть чётко очерчены количественные и качественные границы её развития.
Эти и другие вопросы, относящиеся к решению проблемы собственности, на наш взгляд, носят ключевой характер по отношению к Стратегии в целом, которая должна была содержать чёткий ответ на вопрос о путях их решения, а ныне должны решаться в ходе её реализации.
Ещё одной из фундаментальных проблем реализации Стратегии должны стать вопросы преодоления сложившейся в регионе асимметрии хозяйственных пропорций, что позволило бы придать региону адекватную функциональную направленность.
В настоящее время на долю КМВ приходится треть населения края и треть производимой в нем промышленной продукции, а г.Пятигорск, где производится 14 % продукции края, в полтора раза превосходил по этому показателю г. Ставрополь, население которого почти вдвое больше, чем в г. Пятигорске, и отстает лишь от г. Невинномысска.
Исходя из этого, трудно говорить о КМВ как о рекреационном регионе. Он скорее является производственно-рекреационным, которому предстоит превратиться, по крайней мере, в рекреационно-производственный. В этой связи остается ряд нерешенных вопросов: должны ли в городах-курортах развиваться промышленное производство и другие некурортные отрасли хозяйства, а если должны, то в какой мере, какими темпами, в каких направлениях, насколько концентрированно, где его следует размещать, чтобы углубить функциональную ориентированность региона, сохранить его экологию и обеспечить рабочими местами вторых и третьих членов семей работающих в рекреационной сфере. Не на все из этих вопросов содержатся ответы в обсуждаемом документе, который и не должен включать в себя детальную проработку каждого из них, поскольку он призван определить наиболее общие параметры долговременной политики. В то же время в нем имеются и очевидные огрехи. Так, в качестве основы экономики региона разработчики выделяют лишь санаторно-курортный и туристско-рекреационный комплекс; торговлю, транспорт и логистику; образование и науку и агропродовольственный комплекс. Промышленность, которая производит более тридцати процентов краевого объема промышленной продукции и где занята преобладающая часть работающих в регионе, Стратегией в этот перечень не включена, как не включены и предприятия производственной инфраструктуры. Между тем, по занятости в регионе доля промышленности с 2000 по 2005 год возросла с 11,3 до 19,9 %.
В ходе реализации Стратегии предстоит не только ответить на весь комплекс перечисленных вопросов, но и создать условия для их решения.
Для этого, на наш взгляд, следовало бы предпринять комплекс исследований по экономико-математическому моделированию хозяйства региона в целом и каждого из входящих в него городских комплексов на основе ресурсно-балансовой модели, ориентированной на реализацию, в качестве центральной, его рекреационной функции.
Следующими из фундаментальных вопросов реализации Стратегии являются вопросы управления регионом как целостным образованием в составе Ставропольского края, поскольку его нынешняя структура не обеспечивает такой целостности.
Совершенствование системы управления выделено в качестве одного из целевых направлений Стратегии и содержит ряд исходных рекомендаций, к которым, в частности, относятся заключение соглашений с федеральными ведомствами о передаче ими ряда управленческих функций администрации КМВ, о заключении соглашений с органами местного самоуправления о передаче ряда полномочий администрации КМВ, о создании Межмуниципальной ассоциации городов-курортов КМВ в целях развития межмуниципальной кооперации. Однако эти рекомендации либо противоречат статусу муниципальных образований, которые для реализации предлагаемых мер должны отказаться от части своих прав и обязанностей, либо чрезмерно усложняют отношения между субъектами региона. При этом не решается коренной вопрос о статусе самого региона и правомочиях его администрации.
Между тем, возможность такого решения состоит в преобразовании региона КМВ в территориальный округ в составе Ставропольского края. Это создало бы условия для формирования властной вертикали в рамках самого региона, включающей в себя органы представительной и исполнительной власти, способствовало бы реализации возможностей федеральных городов-курортов, как административной целостности, служило бы стабилизации финансового положения региона и укрепило бы статус Ставрополья в качестве субъекта Федерации краевого уровня, поскольку края отличаются от областей, в частности, тем, что в их состав входят округа или области, которые являются автономиями национального или функционально-территориального характера.
Стратегия разрабатывалась в условиях, когда на конкурсной основе решался вопрос о создании на Кавказских Минеральных Водах особой экономической зоны. В настоящее время этот вопрос решен в пользу создания на территории региона Особой туристско-рекреационной экономической зоны. Естественно, это требует решения ряда вопросов, которые Стратегией не могли быть предусмотрены. К ним относятся согласование нового статуса КМВ с доктриной развития региона, составляющей исходный пункт Стратегии, решение вопроса о ресурсах (включая бальнеолечение и трудовые) для развития особой экономической зоны, об объемах, структуре и направлениях инвестиций, которые служили бы активизации рекреационной направленности региона. Совершенно очевидно, что в ходе реализации Стратегии эти вопросы должны быть решены на научной основе, причем эти решения должны стать основой практических действий.
Таким образом, наличие стратегии не завершает, а открывает комплекс работ по исследованию реальных перспектив развития региона и выработке для этого реальных практических мер. Хотелось бы привлечь к этому внимание обществоведов субрегиона Кавказских Минеральных Вод.
Библиографическая ссылка
Гершкович Б.Я. ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РЕКРЕАЦИОННОГО РЕГИОНА // Успехи современного естествознания. – 2007. – № 12-2. – С. 24-28;URL: https://natural-sciences.ru/ru/article/view?id=11940 (дата обращения: 21.11.2024).