Для ликвидации дисбаланса между расходной и доходной частью субфедеральных бюджетов каждый год Законом «О федеральном бюджете» доля поступлений от федеральных налогов закреплялась за субъектами Федерации. Но неравномерность распределения доходной базы явилась причиной того, что при одинаковом закреплении нормативов отчислений от федеральных налогов (за исключением увеличенных отчислений для некоторых национальных республик - Башкортостан, Татарстан) неравенство доходов субъектов РФ выросло. Кроме того, неравенство климатических условий, неравномерность транспортной сети на территории России, приводили к значительным различиям в стоимости предоставления бюджетных услуг. В результате одни субъекты Федерации могли не только выполнять возложенные на них обязательства, но и проводить самостоятельную бюджетную политику, в то время как бюджеты других регионов оказались перегружены возложенными на них обязательствами при отсутствии источников для их финансирования.
Возникла необходимость дополнительной передачи доходов наименее обеспеченным субъектам РФ из фонда финансовой поддержки. Вначале размеры передаваемой помощи определялись путем переговоров, затем Министерством финансов РФ была разработана формальная методика распределения трансфертов.
Согласно методике распределения трансфертов рассчитывались нормативные расходы по наиболее важным для бюджетов статьям, затем на основе суммарных нормативных расходов вычислялся индекс бюджетных расходов. Поскольку трансферт из Фонда финансовой поддержки субъектов российской Федерации является нецелевым и необусловленным, регионы, получающие финансовую помощь, вправе использовать переданные доходы по своему усмотрению.
Децентрализация позволила субъектам Российской Федерации самостоятельно принимать бюджеты. Субъекты Российской Федерации с одинаковым объемом бюджета по-разному распределяют находящуюся в их распоряжении сумму между основными статьями расходов[1].
Так, в Брянской области общий объем расходов составляет 4 152 250 тыс. руб. (2 862 руб. на человека), а во Владимирской области соответственно 4 588 716 тыс. руб. и 2 869 руб. При примерно одинаковом общем объеме расходов, статья "Жилищно-коммунальное хозяйство" в Брянской области занимает 18% суммарных расходов бюджета, а во Владимирской - 29%. Зато на статью "Социальная политика" в Брянской области идет 14%, а во Владимирской - 7% расходов бюджета.
При примерно одинаковом объеме расходов (3 411 921 тыс. руб. или 4 207 руб. на человека в Псковской области и 3 267 742 тыс. руб. или 4 453 руб. на человека в Новгородской) статья "Образование" в Псковской области заняла 20%, а в Новгородской 26% расходов бюджета. Зато статья "Промышленность, энергетика и строительство" составила 4% расходов Псковской и только 1% расходов Новгородской области, а на социальную политику в Псковской области пошло 10%, а в Новгородской только 6% расходов.
В бюджете Чукотского автономного округа доля расходов на государственное управление и местное самоуправление (11,7% расходов бюджета) в 1,8 раз превышает средний по России показатель (6,5% расходов бюджета), зато доля расходов на образование (15,8% расходов бюджета) значительно ниже, чем в среднем регионе России (22,5% расходов бюджета)[2].
Исполнение бюджетов показывает, что регионы пользуются возможностью самостоятельно проводить политику формирования расходов.
Для расчета федеральных трансфертов Министерство Финансов Российской Федерации с помощью различных корректирующих коэффициентов установило для всех регионов индивидуальные нормативы расходов, в основе которых лежит единый уровень расходов в расчете на одного жителя, который корректируется с учетом региональной разницы в уровне цен и т.д.. Но и индивидуальные нормативы Министерства не всегда находят отражение в расходах субъектов Российской Федерации. Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ потратил на здравоохранение 53%, а Таймырский автономный округ - 134% от величины соответствующих региональных "нормативов", используемых в формуле для расчета трансфертов. Расходы на культуру и искусство Ненецкого автономного округа превысили норматив в 2,7 раза, а расходы на жилищно-коммунальное хозяйство - в 4,3 раза. У 59 регионов-трансфертополучателей расходы на здравоохранение меньше соответствующих федеральных нормативов, зато расходы на государственное управление и местное самоуправление превысили "нормативы" расходов на эти цели, рассчитанные Министерством Финансов, в 44 из 70 регионов, получавших трансферт в 2000 г[3].
Отсюда следует, что при существующей системе передачи трансфертов расчет нормативных расходов становится бессмысленным, так как субъекты Российской Федерации самостоятельно принимают бюджеты и не испытывают необходимости в постоянном использовании расчетных нормативов Министерства Финансов, что не противоречит задачам развития бюджетного федерализма в России. При этом установление качественных и количественных требований к базовому набору услуг, входящих в число государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), представляется реальной задачей. Государственными (федеральные) гарантиями обеспечения ГМСС могли бы стать система долевого софинансирования региональных и местных расходов на эти цели со стороны федерального бюджета. Подобная система софинансирования успешно используются во многих странах с федеративным устройством. Использование государственного регулирования экономическими средствами могло бы создать эффективные механизмы сотрудничества между федеральным центром и регионами в России.
На практике в России подавляющее большинство расходов на общественную помощь осуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только здравоохранение в незначительной мере финансируется из федерального бюджета, а жилищно-коммунальные и транспортные субсидии - полностью из региональных. Однако в отличие от США мобильность населения в современной России (если не считать вынужденных переселенцев) крайне низка.
Новая программа российского правительства по социально-экономическому развитию направлена на постепенное повышение жизненного уровня населения России и, соответственно, на сглаживание социального неравенства и борьбу с бедностью. Стратегия правительства на среднесрочный период гласит: «принцип оказания целевой социальной помощи только семьям, доход которых ниже прожиточного минимума, должен стать краеугольным камнем реформ в области социальной поддержки населения»[4].
В настоящее время в регионах действуют разные схемы по обеспечению целевого распределения социальных выплат в зависимости от их экономического положения и географического местонахождения, а также от их социальной структуры и уровня жизни. В связи с этим на федеральном уровне решено и согласовано, что предоставление социальной помощи может более эффективно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Федеральный уровень будет отвечать в основном за совершенствование правовой базы и соответствующих межбюджетных механизмов, которые должны способствовать созданию более эффективной системы социальной защиты для сокращения разрыва в доходах между различными группами населения и снижения бедности.
В основу реформ положена программа мер и мероприятий, направленных на сокращение бюджетных дотаций производителям товаров и услуг и постепенную их замену на адресные выплаты нуждающимся гражданам. Реорганизация системы социальных пособий и льгот является частью «Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики», в котором говорится следующее: «Последовательное применение политики, основывающейся на ресурсах и возможностях, реально имеющихся в наличии у государства, требует перехода к перераспределению социальных расходов в пользу наименее защищенных групп населения при сокращении безвозмездных социальных выплат семьям с лучшим материальным положением. Только в этом случае активная социальная политика будет действовать как катализатор, а не как сдерживающий фактор экономического роста[5]».
Распределение трансфертов по регионам заложено в федеральном законодательстве. Именно оно обусловливает как перераспределение доходов в пользу тех, кто не нуждается в социальной поддержке, так и сверхцентрализацию социальных обязательств государства (свыше 90% из них установлены федеральными законами).
[1] Региональная экономика: Новые подходы / Козлов Л.А., Ильин Б.М., Штульбергин Б.М. и др. - М.: Наука, 2003.
[2] Региональная экономика: Новые подходы // Козлов Л.А., Ильин Б.М., Штульбергин Б.М. и др. - М.: Наука, 2003 г.
[3] См.: там же. С.145.
[4] Маркин Л.В. Региональное реформирование и региональная политика (к постановке проблемы) // Региональнальная политика. - СПб., 2003. - N. 2. - С. 20-27.
[5] Отчет Леонтьевского центра. Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры. Обзор бюджетных расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения, М., 2001. - 192 с.
Библиографическая ссылка
Шкарина Е.Н. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ТРАНСФЕРТОВ ПО РЕГИОНАМ РФ // Успехи современного естествознания. – 2005. – № 1. – С. 57-59;URL: https://natural-sciences.ru/ru/article/view?id=7821 (дата обращения: 17.08.2024).